„Alles was (Bau-) Recht ist“ – der Ausschuss Gesetze und Verordnungen

Kurz muß ein Gesetz sein, damit es um so leichter von Unkundigen befolgt wird.
(Lucius Annaeus Seneca der Jüngere, ca. 4 v. Chr.–65 n. Chr)

– und zu ergänzen wäre: verständlich, eindeutig und angemessen.

Nun ist die Welt in den fast zweitausend Jahren seit diesem Diktum sehr viel kom­plexer geworden und es müssen im öffentlichen Interesse wesentlich mehr Sach­verhalte allgemeinverbindlich geregelt werden: Neue technische Möglichkeiten und Nutzungen, aber auch veränderte Schutzansprüche der Bürgerinnen und Bürger er­fordern neue rechtliche Regeln. Und für jede Zusatzregel zum Grundsatz lassen sich gute Gründe finden, von denen es wiederum zurecht zahlreiche Ausnahmen geben muss …

Auch das öffentliche Baurecht, das heißt das Bauordnungsrecht, das Planungsrecht und das weitere Baunebenrecht, ist in Deutschland bis an die Grenzen des Über­schaubaren angewachsen. Der Ausschuss Gesetze und Verordnungen bemüht sich im Rahmen seines ehrenamtlichen Auftrags, den Überblick über die aktuelle Recht­setzung und Rechtsprechung zu bewahren und – darauf aufbauend – gegenüber Politik und öffentlicher Verwaltung für fachliche Verbesserungen und mögliche Vereinfachungen zu werben.

 

Bauordnungsrecht

Unter den Stichwörtern „Deregulierung“ und „Bürokratieabbau“ gab und gibt es immer wieder Initiativen von Bund und Ländern, Gesetze und Verfahren zu vereinfachen. Auch die 2006 verabschiedete Novellierung der Berliner Bauordnung wurde als „zentrales Reformprojekt zur Ver­einfachung des Baurechts“ in Berlin“ bezeichnet. Erklärtes Ziel war es, „durch den Abbau von staatlichen Normen und Standards den Bürgerinnen und Bürgern mehr Freiräume zu geben, Bürokratie zurückzunehmen und (…) die Verwaltung von un­nötigen Vollzugsaufgaben zu entlasten“ (Die Senatorin für Stadtentwicklung Junge-Reyer, in: „Die neue Bauordnung für Berlin“, 2006).

Die Architektenkammer Berlin hatte einer solchen Deregulierung seinerzeit unter der Bedingung zugestimmt, dass gleichzeitig die gesetzlichen Regelungen klar und unmißverständlich formuliert werden: Die postulierte Eigenverantwortung kann nur im Rahmen zweifelsfreier Rechtssicherheit übernommen werden.

Aktuell führt die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung eine grundsätzliche Evaluierung der Bauordnung durch. Die Architektenkammer hatte ihre Mitglieder per E-Mail zu ihren Erfahrungen befragt: Herzlichen Dank gilt an dieser Stelle allen, die sich die Mühe gemacht haben, zum Teil ausführlich Stellung zu nehmen!

Die geäußerten Meinungen und Erfahrungen sind teilweise recht unterschiedlich: Die „neue“ Einteilung in Gebäudeklassen und auch das Abstandsflächen­recht werden im Grund­satz überwiegend positiv gesehen werden. Hinsichtlich der stark reduzierten Aufgaben der Bauaufsicht (verringerter Umfang von Prüfung und Ämterbeteiligung: Entfall der „Schlusspunkttheorie“) gehen die Meinungen aber weit auseinander: Ein Teil der Befragten begrüßt die neuen Freistellungs- und vereinfachten Bau­genehmigungsverfahren, andere halten den weitgehenden Verzicht auf baurechtliche Prüfung durch die Bauaufsicht für eine Vernachlässigung staatlicher Kernaufgaben. Weitgehende Übereinstimmung herrscht allerdings darüber, dass der Arbeitsaufwand und die Risiken der Planer deutlich gewachsen sind, während sich die Verfahrens­zeiten insgesamt nicht wie erhofft beschleunigt haben (was angesichts des offensichtlichen Personalabbaus in den Bauordnungsämtern nicht verwundert).

Von der 2006 angekündigten, grundsätzlichen „Reduzierung des Regelungs­umfangs“ ist allerdings wenig zu erkennen: die „materiell-rechtlichen“ Anforderungen wurden nur unwesentlich verringert. Im Rahmen der Umfrage wurde aber auf zahlreiche Lücken und sachlich unbefrie­digende Regelungen hin­gewiesen. Exemplarisch sei hier nur die Abstands­flächen­problematik beim nachträglichen Dachgeschoss­ausbau in geschlossener Bauweise genannt. Weiterer Handlungs­bedarf ist insbesondere bei der praktikablen Klärung zentraler Begriffe wie z.B. „Geländeoberfläche“ oder „möglicher Aufenthaltsraum“ zu erkennen, die für die Gebäudeklassifizierung mit weitreichenden Rechtsfolgen entscheidend sind.

Der Ausschuss wird bei den anstehenden Beratungen zur Novellierung darauf hinarbeiten, dass die Bauordnung entsprechend geändert wird: sachlich angemessen hinsichtlich der öffentlichen Schutzziele, eindeutig und verständlich formuliert, und – nicht zuletzt – so knapp wie unbedingt erforderlich.

 

Rechtspraxis

Als Problem hat sich die zunehmend unterschiedliche Rechtspraxis in den ver­schie­denen Bauordnungsämtern herausgestellt: Zusätzlich zum Ermessens­spielraum jedes einzelnen Bearbeiters weichen in den Bezirken z.B. auch die Anforderungen an Ausnahmen / Abweichungen und an den Umfang der Bauunterlagen deutlich ab. Daneben werden inhaltliche Regelungslücken der Bauordnung divergierend ausgelegt. Die von der Senats­ver­waltung für Stadt­entwicklung regelmäßig veröffentlichten „Entschei­dungs­hilfen der Bauaufsicht“ (EHB) geben zwar wichtige Hinweise zur Anwendung der Bauordnung, sind aber nicht rechtsverbindlich und können daher letztlich keine Rechtssicherheit bieten.

Der Ausschuss Gesetze und Verordnungen wird sich dafür engagieren, dass die Rechtspraxis landesweit besser harmonisiert wird, am besten durch Wieder­einführung der Fachaufsicht durch die Senatsverwaltung. Zentrale Punkte der EHB sollten darüber hinaus als verbindliches Recht in die Bauordnung aufgenommen werden.

 

Archivierung der Bauakten

Verbunden mit dem „Bürokratieabbau“ des Bauordnungsrechts hatte der Senat 2006 auch die Archivierung der Bauakten nach Abschluss des Genehmigungsverfahrens in den bezirklichen Plankammern abgeschafft. Der Ausschuss Gesetze und Ver­ordnungen hält diese Entscheidung für falsch, weil diese für das Baugeschehen und die öffentliche Verwaltung sehr wichtigen Bestandsunterlagen dadurch nicht mehr auf Dauer zuverlässig gesichert werden. Der Ausschuss ist sich darin u.a. mit der Baukammer und Verbänden der Wohnungswirtschaft einig und wird sich dafür ein­setzen, die Archivierung wieder einzuführen.

 

Planungsrecht

Wegen der vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) avisierten Novellierung der Baunutzungsverordnung wird in nächster Zeit voraus­sichtlich das Planungsrecht stärker im Fokus der Ausschussarbeit stehen. Hier ist zum einen die Zulässigkeit bestimmter Nutzungen in den einzelnen Baugebieten neu zu fassen (z.B. Kindertagesstätten und Ferienwohnungen in reinen Wohn­gebieten), zum anderen müssten beim Maß der Nutzung die Regeln zu den Ober­grenzen aufgrund der aktuellen Rechtsprechung geändert werden. Berlin ist davon in besonderem Maße betroffen, weil für weite Teile des früheren Westberlins ohne Bebauungsplan planungsrechtlich immer noch der Baunutzungsplan von 1958 verbindlich ist. Dieser weist in der Regel sehr niedrige Nutzungskennziffern aus, mit denen sich heutige Vor­stellungen von städtebaulicher Entwicklung oft nicht umsetzen lassen.

 

Baunebenrecht

Neben einzelnen Änderungen der Arbeitsstättenrichtlinien war der Ausschuss auch mit der Berliner Durchführungsverordnung zur Energieeinsparverordnung (EnEV-DV Berlin) befasst. Mit der Ende 2009 novelliert in Kraft getretenen Fassung sollte der Vollzug der EnEV gestärkt werden; hierzu wurde die unabhängige Kontrolle durch Prüfsachverständige für energetische Gebäudeplanung eingeführt (siehe dazu ausführlicher: „Neue Regeln zum Vollzug der EnEV“, DAB 04/2010 Regionalteil Ost, S. 5–6). Das Anerkennungsverfahren für diese Prüfsachverständigen ist derzeit noch im Aufbau begriffen. Die EnEV-DV Berlin soll deshalb zum Jahresende so geändert werden, dass die Übergangsfrist um voraussichtlich ein halbes Jahr verlängert wird. Über den Beginn des Anerkennungsverfahrens und die weitere Entwicklung wird die Architektenkammer Berlin kurzfristig informieren.

 

Der Ausschuss Gesetze und Verordnungen tagt öffentlich am (meist) letzten Donnerstag abend des Monats: Interessierte Gäste sind herzlich willkommen!

 

Dipl.-Ing. Roland Borgwardt,

Ausschussmitglied „Gesetze und Verordnungen“